Il y a une certitude concernant le prochain rapport intergénérationnel de Jim Chalmers : il sera faux.
Rempli d’énormes projections sur l’évolution du budget fédéral, de l’économie et de la société australienne d’ici le milieu des années 2060, il tracera les contours d’un avenir nettement différent de celui que nous connaissons aujourd’hui.
Mais, comme les six versions précédentes de ce rapport rédigé pour la première fois par Peter Costello en 2002, il est peu probable que ses pronostics soient exacts. Et ce n’est pas un problème.
L’idée de Costello était d’examiner les pressions démographiques à long terme du budget en se concentrant sur la productivité, la participation au marché du travail et la population du pays. Ils restent la clé du document.
Ce premier rapport intergénérationnel prévoyait que le budget resterait excédentaire jusqu’en 2017 avant qu’un tsunami démographique ne submerge les finances du pays. Dans son deuxième rapport, en 2007, le tsunami avait été retardé, avec des excédents prévus au moins jusqu’en 2022.
Mais un an plus tard, une banque d’investissement américaine appelée Bear Stearns s’est effondrée, précipitant ce que nous appelons aujourd’hui la crise financière mondiale et une série de 15 ans de déficits budgétaires.
C’est le danger de faire des pronostics à long terme. Un imprévu peut tous les bouleverser.
Dans son premier rapport, Costello a noté qu’il fournissait des informations plausibles sur l’avenir financier du pays. « Les résultats indiquent un avenir possible, mais dans une large zone d’incertitude », a-t-il déclaré.
Costello et tous les autres trésoriers – Wayne Swan, Joe Hockey, Josh Frydenberg et Jim Chalmers – qui ont publié un rapport intergénérationnel ont averti que le pays finirait par être confronté à des déficits budgétaires importants.
Les deux rapports de Costello prévoyaient des excédents avant de se heurter à des déficits qui atteindraient finalement 5 pour cent du PIB. Le hockey, Frydenberg et Chalmers n’ont jamais prévu d’excédent – juste une mer de rouge jusqu’aux années 2060.
Même si le rapport de Swan de 2010 ne tenait pas compte du déficit actuel, il était le seul à prévoir des excédents en 2022-2023 et l’année suivante.
Soulignant à quel point les événements peuvent bouleverser les prévisions, le rapport intergénérationnel de Frydenberg de 2021, rédigé pendant la pandémie, prévoit un déficit de 4,6 % du PIB pour 2022-2023. Au lieu de cela, Chalmers superviserait un excédent de 1 pour cent du PIB.
Les déficits signifient la dette. Et seul le rapport Chalmers de 2023 – en grande partie parce qu’il était si récent – est proche de prédire avec précision le niveau actuel de la dette nette.
Swan pensait que la valeur des actifs gouvernementaux dépasserait ses dettes à hauteur de 5,5 pour cent du PIB d’ici 2026-2027. Le hockey s’est montré un peu plus circonspect, faisant pencher la dette nette à 5 pour cent du PIB pour la même année avant une amélioration rapide.
Mais l’échec politique – dans le cas de Swan, une refonte des taxes minières, et dans le cas de Hockey, son budget mal-aimé de 2014 – couplé aux conséquences financières du COVID et de la crise financière sur les finances du gouvernement ont laissé la dette croître bien plus que ce à quoi n’importe quel trésorier aurait pu s’attendre.
Il a également été extrêmement difficile de maîtriser les principales pressions budgétaires en matière de dépenses.
Chaque rapport intergénérationnel se concentre sur les dépenses sociales, le système de santé, la défense, les soins aux personnes âgées et l’éducation. Depuis 2015, le Régime National d’Assurance Invalidité est intégré.
La dépense la plus importante du budget, en dehors de la TPS qui revient aux États, est la pension de vieillesse. Ici, les gouvernements ont réalisé des économies inattendues.
Le premier rapport de Costello prévoyait que d’ici 2032, la pension de vieillesse coûterait 4,4 pour cent du PIB, soit environ 135 milliards de dollars. Le dernier rapport Chalmers prévoyait le coût de la pension de vieillesse à 2,4 pour cent du PIB, soit moins de 80 milliards de dollars.
La décision du gouvernement Rudd de relever l’âge d’accès à la pension de vieillesse à 67 ans et l’augmentation du prélèvement garanti sur les pensions de retraite à 12 pour cent ont contribué à contenir la pension de vieillesse.
Le premier rapport de Costello prévoyait également que les dépenses de santé atteindraient environ 226 milliards de dollars, soit 7,3 pour cent du PIB d’ici 2032. Le rapport de Hockey de 2015, faisant suite à son budget controversé de 2014, a réduit ce montant à 4 pour cent.
L’une des raisons de cette forte baisse est l’émergence d’une autre dépense – le NDIS. Costello et Wayne Swan n’ont pas eu à en parler dans leurs rapports car cela n’existait pas. Des centaines de milliards de dollars qui auraient autrefois été considérés comme des dépenses de santé sont désormais liés à ce programme.
Cette pression a finalement été atténuée dans le budget de cette année avec les réductions drastiques des dépenses du NDIS décrites par le ministre de la Santé, Mark Butler.
L’autre domaine qui a attiré les trésoriers est la défense. Les trois premiers rapports intergénérationnels montraient les dépenses de défense constantes à 1,8 % du PIB au début des années 2030.
Mais les troubles géopolitiques de la dernière décennie ont contraint tous les gouvernements à augmenter leurs dépenses prévues en matière de défense, qui, selon le rapport Chalmers de 2023, ont été poussées à 2,3 % du PIB d’ici 2032.
Les rapports intergénérationnels ne couvrent pas toutes les dépenses gouvernementales. Alors que la plupart font référence au projet de loi sur l’intérêt national, l’édition 2023 de Chalmers a souligné la pression que cela exerçait sur le budget.
Un avantage de la série d’excédents budgétaires de Costello était qu’ils se produisaient pendant une période de taux d’intérêt plus élevés sur la dette publique.
Le taux d’intérêt sur les obligations du gouvernement australien à 10 ans est désormais supérieur à 5 pour cent. Juste avant la crise financière mondiale, ils atteignaient 6,8 pour cent.
Après la crise et jusqu’à la pandémie de COVID, les taux d’intérêt gouvernementaux sont tombés à des niveaux historiquement bas. Cet effondrement a contribué à protéger le budget.
En 2018-2019, par exemple, le gouvernement fédéral a payé 19 milliards de dollars d’intérêts sur une dette brute de 542 milliards de dollars. En 2022-23, lorsque la dette a atteint 890 milliards de dollars, la facture des intérêts était en réalité tombée à 18,9 milliards de dollars.
Mais cette époque est révolue.
Le premier rapport intergénérationnel de Chalmers indiquait que des taux d’intérêt plus bas que prévu l’avaient aidé, lui et les trésoriers précédents. Cela ne sera pas une caractéristique de ce rapport, qui devra prendre en compte la flambée des taux d’intérêt gouvernementaux dans le monde.
Un autre problème auquel Chalmers est confronté, et qui a été passé sous silence depuis le tout premier rapport intergénérationnel, est la productivité.
Le rapport de Costello a été publié juste après la plus forte augmentation de la productivité mondiale depuis des décennies.
Les changements de politique gouvernementale ont été un facteur clé de cette amélioration. Les tarifs douaniers ont été réduits, la politique de concurrence révisée et les réglementations strictes en matière de relations professionnelles assouplies.
Mais c’était aussi une période d’évolution technologique rapide, base traditionnelle de l’amélioration de la productivité. Le plus évident a été l’avènement de l’ordinateur personnel sur les lieux de travail et à la maison.
Cette puissance de calcul a aidé les entreprises à améliorer leurs opérations. Le passage à la gestion des stocks juste à temps a contribué à réduire les coûts et à augmenter la productivité.
Ce premier rapport intergénérationnel supposait que ce nirvana continuerait. Ce n’est pas le cas.
La croissance de la productivité a chuté depuis ce rapport de 2002, ici comme dans tous les pays développés du monde. L’industrialisation de la Chine, lorsqu’elle est devenue le centre manufacturier mondial, a masqué le problème pendant près de deux décennies.
Chaque rapport intergénérationnel reposait sur une amélioration de la productivité qui ne s’est jamais concrétisée.
Mais les rapports ont été assez précis sur un sujet qui tient à cœur à tout le monde : leur durée de vie.
Le premier rapport de Costello estimait que la durée de vie moyenne d’un homme né en 2022 serait de 80,7 ans et de 85,7 ans pour une femme.
D’ici 2022, le Bureau australien des statistiques a estimé l’espérance de vie à 81,2 ans (hommes) et 85,3 ans (femmes).
Même en tenant compte de la pandémie de COVID, qui a réduit l’espérance de vie moyenne après une hausse des décès liés à la contagion, les prévisions initiales du Trésor ont particulièrement bien résisté.
Le seul faux pas a été le rapport de 2015, qui indique une durée de vie moyenne de 82,6 ans pour les hommes et de près de 87 ans pour les femmes. C’était le rapport qui, à l’époque, supposait que le projet du gouvernement visant à relever l’âge de la retraite à 70 ans serait mis en œuvre.
Cette augmentation de l’âge de la retraite a été la première politique abandonnée par Scott Morrison lorsqu’il est devenu Premier ministre.
L’une des plus grandes erreurs, qui a acquis une dimension particulièrement politique, est la population du pays.
Le premier rapport de Costello prévoyait que d’ici 2050, le pays compterait 25,7 millions d’habitants. Cette barre a été atteinte à la mi-2021 (et aurait été plus tôt sans la fermeture de la frontière nationale pour faire face à la pandémie de COVID).
Lorsque le rapport intergénérationnel de Swan de 2010 estimait que la population atteindrait près de 36 millions d’habitants d’ici 2050, il a déclenché un débat sur une « grande Australie » qui n’a jamais cessé depuis.
Chaque rapport est étayé par une hypothèse de migration nette à l’étranger. Encore une fois, ceux-ci se sont trompés, presque immédiatement.
Le premier rapport de Costello s’appuyait sur un chiffre net de 90 000 arrivées en provenance de l’étranger. L’année où il a publié ce rapport, la migration nette à l’étranger était de 110 000 personnes.
Cinq ans plus tard, en 2007, l’hypothèse d’immigration a été portée à 110 000. Il s’agissait en réalité de 244 000.
Swan, puis Hockey ont augmenté le nombre d’admissions attendues à l’étranger, atteignant 235 000 dans le rapport 2021 de Frydenberg (et s’est poursuivi dans la version 2023 de Chalmers). On supposait qu’une fois les frontières du pays rouvertes, il y aurait une augmentation à court terme du nombre de migrants.
Mais comme Chalmers et l’ensemble du gouvernement albanais le découvrent désormais, le court terme semble beaucoup plus permanent. En 2023, année de publication du rapport, la migration nette réelle à l’étranger a atteint un record de 530 700.
La croissance démographique n’est pas uniquement due aux migrants, mais l’accroissement naturel – naissances moins décès – a également été plus faible que prévu.
Il y a eu moins de naissances et plus de décès au cours des dernières années que ce que prévoyaient les récents rapports intergénérationnels.
Un autre problème concerne le taux de fécondité du pays.
Un taux de fécondité plus élevé profite aux prévisions économiques à long terme du budget, augmentant le nombre de travailleurs potentiels (et de contribuables) et de consommateurs potentiels.
Le taux de fécondité des femmes australiennes a augmenté au cours des dernières années du gouvernement Howard et sous les administrations Rudd et Gillard. Cela a été intégré dans les rapports intergénérationnels de 2010 et 2015.
Mais alors même que le Trésor s’attendait à un baby-boom dans les années 2010, les couples australiens renonçaient à avoir des enfants. Frydenberg et Chalmers prévoient tous deux des taux de fécondité bien inférieurs, mais même eux se sont révélés trop optimistes.
Un boom attendu s’est transformé en un effondrement, le taux de fécondité du pays étant à son plus bas niveau jamais enregistré.
Ce n’était que la dernière d’une série de prévisions, d’hypothèses et de pronostics qui ne se sont pas concrétisés.
Pourtant, ce n’est pas là l’essentiel du rapport intergénérationnel. Chaque trésorier savait que les chances d’établir des prévisions précises étaient minces.
L’objectif est d’entamer une conversation sur l’état du budget à long terme. Et cela, de Costello à Swan en passant par Frydenberg et Chalmers, a été réalisé.
Shane Wright est correspondant économique principal du Sydney Morning Herald et de The Age.Connectez-vous via X ou e-mail.